Por Víctor Manuel Grimaldi Céspedes
Durante los veinte años en que el Partido de la Liberación Dominicana ejerció el Gobierno de la República Dominicana —1996-2000 y 2004-2020— se produjo una transformación importante de la Administración Pública que merece ser examinada más allá de las controversias partidarias que inevitablemente acompañan cualquier evaluación de ese período.
Uno de los protagonistas fundamentales de ese proceso fue el licenciado Ramón Ventura Camejo, quien durante largos años tuvo bajo su responsabilidad la política de administración pública, primero desde la Oficina Nacional de Administración y Personal y posteriormente como ministro de Administración Pública.
No se trató solamente de modificar estructuras burocráticas. La aspiración fue mucho más ambiciosa: comenzar a transformar una tradición administrativa dominicana marcada históricamente por el clientelismo político para avanzar hacia un servicio público profesionalizado, evaluado, tecnificado y progresivamente organizado alrededor del mérito, las competencias y los resultados.
Un balance realizado por el propio Ventura Camejo al concluir aquella etapa enumera varios de los instrumentos introducidos o desarrollados durante esos años: el Modelo de Excelencia CAF; el Premio Nacional a la Calidad; la Carta Compromiso al Ciudadano; el Sistema de Administración de Servidores Públicos, SASP; el Sistema de Monitoreo de la Administración Pública, SISMAP; la formación de directivos públicos a nivel de maestría; la gestión por competencias y resultados; la evaluación de la eficacia del desempeño; y la gestión del Plan Estratégico mediante herramientas automatizadas de Business Intelligence.
No fue una simple enumeración de proyectos. Muchos de esos instrumentos llegaron a formar parte del funcionamiento cotidiano del Estado dominicano y algunos continúan utilizándose después del cambio de gobierno ocurrido en agosto de 2020.
El CAF y una nueva cultura de calidad
Un punto de partida importante fue la introducción en la República Dominicana del Marco Común de Evaluación, conocido internacionalmente por sus siglas CAF, modelo concebido específicamente para mejorar la calidad de las organizaciones del sector público.
Documentación institucional sobre el desarrollo de la calidad en los servicios públicos dominicanos sitúa en 2005, bajo el liderazgo de Ventura Camejo en la entonces ONAP, el impulso de esta nueva política de calidad.
El concepto parecía sencillo, pero representaba un cambio cultural profundo: una institución pública no debía considerarse eficiente porque así lo afirmara su director. Debía examinarse, identificar sus debilidades, medir sus resultados y desarrollar planes concretos de mejora.
Quince años después podían observarse resultados cuantificables. En enero de 2020, Ventura Camejo informó que las instituciones públicas dominicanas habían realizado 925 autodiagnósticos y trabajado en 915 planes de mejora vinculados al modelo de excelencia.
La administración comenzaba así a hablar un lenguaje diferente: indicadores, evaluación, objetivos, planes de mejora y resultados.
El Premio Nacional a la Calidad
Del mismo concepto nació el Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias del Sector Público.
Puede parecer un elemento ceremonial, pero su propósito era mucho más importante. Se pretendía crear dentro del propio Estado una competencia positiva entre instituciones para mejorar procesos y servicios.
En 2018, Ventura Camejo explicaba que el CAF constituía una de las bases fundamentales del Premio y sostenía que el objetivo era elevar la efectividad, la transparencia y el desempeño de las organizaciones públicas. Para entonces se habían producido más de 465 postulaciones y 194 instituciones habían recibido reconocimientos de diferentes categorías.
En la XV edición, celebrada en 2020, el balance acumulado incluía 11 grandes premios nacionales, 58 medallas de oro, 56 de plata, 63 de bronce y 26 reconocimientos por prácticas promisorias.
Era la expresión de lo que Ventura Camejo denominaba una nueva cultura de gestión pública.
La Carta Compromiso: el ciudadano entra en la ecuación
Otro instrumento particularmente interesante fue la Carta Compromiso al Ciudadano.
La idea modificaba conceptualmente la relación entre el Estado y la población. La administración ya no debía limitarse a informar cuáles servicios prestaba: debía establecer públicamente determinados compromisos sobre esos servicios y someter su cumplimiento a evaluación.
El Decreto 211-10 estableció objetivos y pautas para las Cartas Compromiso, y posteriormente se desarrolló una guía específica para su elaboración, aprobación, implementación, difusión y evaluación.
Aquí aparece un cambio que considero fundamental.
El ciudadano deja de ser visto exclusivamente como receptor pasivo de la burocracia y comienza a ser considerado usuario de un servicio público cuya calidad puede ser medida.
SASP: conocer quién trabaja para el Estado
La modernización requería también información.
Durante décadas, uno de los problemas de la administración dominicana había sido la fragmentación de los datos sobre sus propios recursos humanos.
El Sistema de Administración de Servidores Públicos, SASP, buscó avanzar hacia una administración integrada de la información del personal público.
Profesionalizar un Estado no significa únicamente capacitar funcionarios. Significa saber quiénes son, dónde trabajan, qué posición ocupan, cuáles son sus competencias y cómo se desarrolla su trayectoria dentro de la Administración Pública.
La informatización de los recursos humanos fue, por ello, una pieza indispensable de aquella transformación.
SISMAP: medir para gobernar
Pero probablemente uno de los instrumentos más innovadores fue el Sistema de Monitoreo de la Administración Pública, SISMAP.
El principio que lo sustenta puede resumirse de manera sencilla: lo que no se mide difícilmente puede mejorarse.
El SISMAP permitió comenzar a observar mediante indicadores comparables el funcionamiento de las instituciones públicas.
Aquello introducía además una forma distinta de presión institucional. Ya no bastaba con una buena relación del funcionario con sus superiores políticos. Una institución podía ser comparada con otra de acuerdo con determinados indicadores objetivos.
Con el tiempo el concepto se extendió hacia otros ámbitos de la administración, incluyendo los municipios y posteriormente el sistema sanitario.
Era el comienzo de una administración que utilizaba información para identificar avances y retrasos.
Del amiguismo a la evaluación por resultados
La transformación más difícil, sin embargo, era cultural.
En 2014 el propio Ventura Camejo reconoció públicamente que la evaluación de los empleados de Carrera Administrativa continuaba siendo deficiente y que el amiguismo todavía interfería en el proceso. Su declaración es importante precisamente porque demuestra que la reforma estaba lejos de considerarse concluida.
Dos años después, el MAP impulsaba una transición desde la evaluación tradicional hacia la evaluación del desempeño por resultados. Funcionarios responsables del proceso afirmaban entonces que antes de 2005 no había existido una práctica general de evaluación del desempeño de los servidores públicos y explicaban que el nuevo objetivo era medir las ejecutorias y la calidad de los servicios proporcionados a la ciudadanía.
La metodología continuó desarrollándose.
En 2017 el Ministerio de Trabajo comenzó a aplicar un sistema basado en tres dimensiones: logro de metas, capacidad para ejecutar el trabajo y régimen ético y disciplinario, dentro de una concepción de gestión de recursos humanos por competencias y resultados.
En 2018 el MAP suscribió igualmente acuerdos para la aplicación de la Evaluación del Desempeño Institucional, incluyendo uno con el Ministerio de Relaciones Exteriores.
El cambio conceptual era enorme: evaluar no solamente la presencia del empleado en su puesto, sino qué produce y cuáles resultados obtiene.
La profesionalización de los directivos
Otra dimensión de aquel proceso fue la capacitación.
Según el balance presentado por el propio Ventura Camejo, aproximadamente 350 directivos públicos alcanzaron formación a nivel de maestría durante aquel proceso de profesionalización.
Su significado es importante.
Una Administración Pública moderna no puede descansar exclusivamente sobre funcionarios que han aprendido a administrar mediante la experiencia. Necesita cuadros especializados en políticas públicas, planificación, recursos humanos, calidad, presupuesto, administración y evaluación.
La formación de una capa profesional de directivos buscaba precisamente disminuir la dependencia de la improvisación y proporcionar al Estado una memoria técnica capaz de sobrevivir a los cambios políticos.
94,000 servidores incorporados a la Carrera Administrativa
Existe finalmente un indicador particularmente significativo.
Al concluir su gestión en agosto de 2020, Ventura Camejo informó que en el sector público dominicano existían aproximadamente 180,000 cargos con vocación para pertenecer a la Carrera Administrativa.
De ellos habían sido incorporados 94,000.
Eso representaba aproximadamente el 52 % del universo estimado, quedando pendientes alrededor de 86,000 cargos, equivalentes al 48 %.
La precisión es importante porque en algunos balances se ha mencionado un 53 %. Los datos publicados por el propio Ventura Camejo al terminar su gestión indican 52 %: 94,000 de 180,000.
Y debemos recordar qué significa la Carrera Administrativa.
En teoría, significa que una parte creciente de los servidores del Estado deja de depender exclusivamente de la voluntad política del funcionario que ocupa temporalmente una institución y adquiere derechos y obligaciones dentro de un régimen profesional basado en normas.
No significa que desapareciera el clientelismo.
No desapareció.
Tampoco significa que todos los organismos alcanzaran el mismo grado de profesionalización.
No lo alcanzaron.
Pero significa que el Estado dominicano había comenzado a construir mecanismos institucionales para limitar progresivamente esas prácticas.
Una obra institucional de los gobiernos del PLD
Al evaluar los veinte años de gobiernos del PLD habrá necesariamente opiniones diferentes sobre política económica, endeudamiento, obras públicas, educación, salud, corrupción, crecimiento, desigualdad y calidad democrática.
Eso forma parte del debate histórico.
Pero existe una dimensión que no debería desaparecer dentro de la discusión partidaria: la construcción de una arquitectura moderna para la Administración Pública dominicana.
La Ley 41-08 de Función Pública constituyó una pieza fundamental de ese proceso.
Alrededor de ella se desarrollaron la Carrera Administrativa, el CAF, el Premio Nacional a la Calidad, la Carta Compromiso al Ciudadano, el SASP, el SISMAP, la gestión por competencias, la evaluación por resultados, la formación especializada de directivos y nuevas herramientas tecnológicas para la planificación y el seguimiento institucional.
Ramón Ventura Camejo tuvo una responsabilidad excepcional en esa transformación.
Y existe un criterio particularmente útil para juzgar las reformas del Estado: si desaparecen cuando desaparece el gobierno que las creó, probablemente eran programas gubernamentales; si sobreviven al cambio de gobierno, comienzan a convertirse en instituciones del Estado.
Muchos de aquellos instrumentos sobrevivieron al 16 de agosto de 2020.
Esa continuidad constituye quizás el reconocimiento más importante a la reforma.
Porque profesionalizar el servicio público significa, en última instancia, conseguir que el Estado continúe funcionando cuando cambian los hombres, los ministros, los presidentes y los partidos.
Ese fue uno de los grandes desafíos históricos de la democracia dominicana.
Y durante aquellos años se avanzó considerablemente en esa dirección.
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